Brief sulla Finanziaria e Aiuto allo sviluppo

Nota sulla Finanziaria 2008 del 25 ottobre

Ciclo di Bilancio 2008 e Lotta alla povertà: missione 0,33%, Poche certezze da una manovra ancora opaca

a cura di Iacopo Viciani, Luca De Fraia[1]

Raggiungere lo 0,33% nel 2008, per non fare deragliare l’Europa nel 2010

Secondo stime interne del Ministero degli Affari Esteri d’inizio di settembre, il rapporto Aiuto Pubblico allo Sviluppo/Prodotto Interno Lordo – (APS/PIL) per il 2007 era stimato attorno allo 0,21-0,23%, livelli non distanti da quelli del 2006. Il Documento di Programmazione Economico Finanziaria (DPEF) 2008-2010 aveva dato due segnali incoraggianti per il futuro:

1) la calendarizzazione del rientro stabile della politica di cooperazione allo sviluppo italiana in Europa, raggiungendo con due anni di ritardo l’obiettivo dello 0,33% APS/PIL, per poi arrivare allo 0,51% nel 2010. Il testo del DPEF indica la necessità di reperire risorse per la cooperazione allo sviluppo, che, al netto degli impegni pregressi, tendano allo 0,33% (5,2 miliardi di euro sulla base delle stime PIL riviste a settembre);

2) nella tavola della tassonomia della spesa, il DPEF inserisce le spese di cooperazione allo sviluppo nella stessa sezione delle spese per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego e di riforma del welfare, quasi che una parte degli impegni della cooperazione -750 milioni nel 2008 e 150 per gli anni successivi - fosse diventata una “spesa obbligatoria” non più tagliabile.

Nonostante le premesse positive, risulta difficile valutare l’adeguatezza quantitativa per l’APS della manovra di bilancio 2008. L’opacità del bilancio ed il difficile calcolo dei tempi degli esborsi permettono solo di fare stime approssimative sui futuri livelli di APS.

E’ importante premettere che raggiungere l’obiettivo in ritardo comporta, comunque, costi opportunità, che posso essere quantificati. Il ritardo di due anni rispetto all’impegno europeo e il mancato rispetto della calendarizzazione per l’aumento APS/PIL indicata nel DPEF 2003-2006 hanno fatto sì che dal 2003 ad oggi, l’Italia abbia trattenuto risorse per la lotta alla povertà – una sorta di morosità morale nei confronti della comunità internazionale - per 4,5 miliardi di euro[2] – come se l’Olanda nel 2006 non avesse fatto cooperazione.

Quest’anno la stima complessiva dell’APS atteso per il 2008 appare ancora più difficile poiché sui possibili esborsi 2008 pesano i tempi tecnici di spesa delle risorse previste nel decreto 159 del 3 ottobre 2007, che contribuisce all’ APS per 765 milioni di euro aggiuntivi.

Per rispettare la lettera del testo del DPEF che indica uno 0,33% al netto degli impegni pregressi, solo 355 milioni di euro del decreto dovrebbero essere conteggiati come l’APS 2008. Tuttavia per le norme internazionali di rapportistica dell’APS non fanno questa distinzione e se le risorse appostate dal decreto saranno sborsate nel 2008, saranno tutte interamente contabilizzate nell’APS di quell’anno.

Nonostante le difficoltà di stima, il rispetto dell’obiettivo dello 0,33% appare già quasi pregiudicato da un peccato originale dell’aiuto italiano: i suoi bassi livelli di partenza e l’avere confidato per troppo tempo nelle misure una-tantum della cancellazione del debito, che ormai sono quasi esaurite.

Se nel 2008 non si raggiungerà lo 0,33% APS, per l’Italia sarà ancor più improbabile raggiungere lo 0,51% nel 2010. Non si tratta solo di ritardare il rientro della cooperazione italiana in Europa, ma anche di limitare i risultati europei. La distanza dell’Italia dallo 0,51% peserà anche sul risultato collettivo europeo. Se nel 2010 l’APS italiano non sarà almeno pari allo 0,44% del PIL[3] ( circa 7 miliardi di euro), anche l’Europa potrebbe mancare l’obiettivo collettivo dello 0,56% APS/PIL.

Un bilancio ancora poco trasparente:

La riforma del bilancio dello Stato per missioni e programmi, con il raggruppamento di tutti i capitoli dei dicasteri in 34 missioni, aveva le potenzialità per riunire sotto il titolo di “L’Italia in Europa e nel mondo” anche tutti i capitoli relativi alla cooperazione dei vari Ministeri. Negli anni passati, alcuni uffici del Dipartimento del Tesoro avevano cominciato a lavorare sull’idea di un allegato da inserire nella legge finanziaria che fornisse una sintesi dei fondi stanziati per l’APS.

In questo esercizio, però, non è stato fatto nulla per assicurare la trasparenza e la visione sinottica delle risorse stanziate per l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo. Lo sforzo di trasparenza sarebbe stato in linea con il programma 2 della missione del nuovo bilancio “Italia in Europa e nel mondo”, denominato “cooperazione allo sviluppo e sfide globali”. I 762 milioni indicati nell’allegato di Missione/programma per “cooperazione allo sviluppo e sfide globali” indicano in realtà solo le disponibilità del Ministero degli Esteri, trascurando, ad esempio, i 350 milioni trasferiti al Fondo Europeo di Sviluppo per i Paesi di Asia, Pacifico ed Africa dal bilancio del Ministero delle Finanze.

Nelle tabelle di bilancio dei Ministeri restano ancora capitoli omnibus, che contengono risorse significative da destinare all’aiuto pubblico allo sviluppo, ma che non sono individuabili come tali. E’ il caso del Fondo Speciale della Tabella B del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), con 335 milioni di euro, che finanzia, tra l’altro, la partecipazione italiana a banche e fondi di sviluppo, oltre ad altri investimenti in Italia. Altro esempio è il capitolo 2212 del Ministero dell’Ambiente che dispone risorse per la promozione dello sviluppo sostenibile in Italia o nel mondo. Ancor pi importante per l’APS italiano è il capitolo del bilancio del MEF relativo ai trasferimenti al bilancio comunitario - 3,89 miliardi di euro - che successivamente saranno ripartiti anche su interventi di APS - stimabili mediamente a circa 750 milioni di euro all’anno. Mentre per l’importo di APS comunitario è necessario comunque attendere la ripartizione effettuata ex-post a Bruxelles, per il Fondo Speciale del MEF e per il capitolo 2212 del Ministero dell’Ambiente, è doveroso domandare una maggiore trasparenza

• ActionAid chiede che si alleghi alla finanziaria una tabella di bilancio unitario per l’APS a bilancio che indichi, tra l’altro, i trasferimenti al bilancio comunitario, le disponibilità del fondo speciale del Ministero delle Finanze contabilizzabili come APS e i possibili importi dalle cancellazioni del debito.

L’APS del Ministero degli Affari Esteri

Nella legge di Bilancio del 2008 la Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) ha richiesto di stanziare 1,034 miliardi di euro sulla legge 49/1987 per contribuire significativamente al raggiungimento dell’obiettivo dello 0,33%. La richiesta della Direzione è basata sull’ipotesi che, anche con il raggiungimento dello 0,33% (attorno ai 4,7 miliardi di euro secondo il DPEF – 5,2 miliardi sulle nuove stime di PIL), il Ministero degli Affari Esteri (MAE) continui a gestire la stessa quota di APS del 2007 - 22%. L’ammontare richiesto equivale ad un incremento del 57% delle disponibilità sulla legislazione vigente – pari a quello registrato lo scorso anno. E’ interessante notare che per raggiungere l’obiettivo dello 0,33% nella legge di Bilancio di due anni fa la DGCS domandava uno stanziamento maggiore - 1,4 miliardi di euro.

La Finanziaria per il 2008 porta gli stanziamenti sulla 49/87 a 742 milioni di euro, con un incremento di 100 milioni di euro (+15%) rispetto alla legislazione vigente. Al netto del taglio lineare previsto dalla Finanziaria dello scorso anno, si tratta di un incremento di 151 milioni (+26%). Nonostante non sia stata soddisfatta la richiesta della DGCS, si tratta del maggior stanziamento sulla 49/87 dal 2000, anche in termini reali.

Secondo le previsioni sul Bilancio 2008, il 98% delle risorse sulla legge 49 sarà destinato ad interventi in Paesi in via di sviluppo, un ulteriore aumento rispetto alla destinazione dello scorso anno (92%). In base agli attuali orientamenti, l’aumento sarà ripartito tra aiuto bilaterale (capitolo 2182) – 80 milioni - ed interventi d’emergenza (capitolo 2183) 20 milioni. I fondi destinati alle ONG restano invariati anche per il fatto che le loro disponibilità erano state triplicate lo scorso anno (149 milioni senza taglio lineare).

L’APS del Ministero dell’Economia, Ambiente ed Interno

Il Ministero dell’Economia e Finanze (MEF) a bilancio ha chiesto di disporre per il 2008 di circa 600 milioni di euro – al netto delle risorse previste dal decreto 159 del 3 ottobre –per garantire la partecipazione italiana a Banche e Fondi da stanziare sul Fondo Speciale. Al bilancio 2008 del MEF iscrivibili come APS sono da aggiungere 350 milioni - i contributi al “Fondo europeo di sviluppo” - 420 milioni nel 2007 -. Secondo il MEF, il Fondo Speciale non dispone dei 600 milioni richiesti, ma non c’è chiarezza sulla dimensione dell’ammanco. L’unica indicazione pubblicamente disponibile è lo stanziamento in tabella B di 335 milioni sul Fondo Speciale.

L’articolo 48 della legge Finanziaria autorizza la partecipazione italiana quarantennale all’Advanced Market Commitment e prolunga quella alla Multilateral Debt Relief Iniziative (MDRI), autorizzata dall’art.1 comma 98 della finanziaria 2006, con 20 annuali per ciascuna iniziativa. Sempre l’articolo 1 comma 98 aveva autorizzato un contributo ventennale di 25,8 milioni di euro annuali per l’International Finance Facility for Immunization (IFF-im) – per l’acquisto di vaccini già esistenti.

E’ positivo che impegni internazionali di cooperazione allo sviluppo vengano tradotti in finanziaria in una norma obbligatoria quarantennale. La Coalizione italiana contro la povertà (Gcap) aveva già giudicato insufficiente l’impegno finanziario italiano verso la MDRI, chiedendo al Governo d’impegnarsi per una quota pari al contributo del nostro Paese al bilancio alle Banche multilaterali di sviluppo (3,5%) - almeno 35 milioni.

Nell’articolo 48 potrebbe trovare spazio l’impegno italiano decennale di 3,2 miliardi di euro per la lotta all’AIDS promesso dal Primo Ministro al G8 tedesco, pur rivedendo al rialzo l’onore finanziario pluriennale previsto dall’articolo.

Il Ministero dell’Ambiente ha chiesto di disporre a bilancio di circa 70 milioni di euro per interventi di cooperazione allo sviluppo, riportabili come APS,. Tuttavia con la riforma del dicastero ancora in corso, non è possibile conoscere se in futuro il Ministero dell’Ambiente manterrà lo stesso profilo per attività di cooperazione internazionale.

Infine, al massimo altri 17 milioni sarebbero contabilizzabili come APS sul bilancio del Ministero dell’Interno, come allocazioni destinate a finanziare le spese per i rifugiati. Non si tratta necessariamente delle spese per centri di accoglienza temporanea ma dei costi di vitto ed alloggio del primo anno per i rifugiati che la rapportistica internazionale consente di indicare come aiuto. Per l’Italia, a differenza di donatori come la Francia, si tratta una quota limitata dell’APS, 36 milioni di euro nel 2003 e 23 milioni nel 2004.

· ActionAid suggerisce che, pur non compromettendo la partecipazione italiana a AMC e MDRI, si presenti un emendamento all’art 48 in modo che possa indicare l’autorizzazione della partecipazione dell’Italia all’iniziativa G8 per la lotta all'AIDS, con un contributo globale di euro 3,2 miliardi per dieci anni, da erogare con versamenti annuali fino al 2018, con un onere annuo pari ad euro 320 milioni a decorrere dall’anno 2008, destinati al finanziamento del Fondo Globale per la Lotta all'AIDS, Tubercolosi e Malaria e ad altre iniziative multilaterali e bilaterali.

· ActionAid chiede che le risorse presso il Ministero dell’Interno destinate al mantenimento dei rifugiati il primo anno non siano contabilizzate come APS, in linea con le scelte di altri Paesi donatori, come Regno Unito ed Ungheria.

L’APS oltre il bilancio: le cancellazione del debito e prestiti concessionali

In realtà una stima accurata dell’APS Italiano deve comprendere le risorse fuori bilancio: erogazioni di prestiti concessionali e cancellazioni del debito che dal 2000 hanno rappresentato rispettivamente il 5% ed il 20% dell‘APS italiano.

I prestiti sono erogati attraverso il Fondo Rotativo, gestito da Artigiancassa, che secondo il rendiconto generale al giugno 2007 ha una disponibilità al netto degli impegni già presi e delle approvazioni già effettuate pari a 1 miliardo di euro. Da due anni, il Fondo Rotativo non viene rifinanziato da trasferimenti di bilancio, un segno di discontinuità con il passato, che indica un riorientamento verso l’utilizzo esclusivo dell’aiuto a dono rispetto ai prestiti concessionali.

La contabilizzazione dei prestiti concessionali nell’APS è data dalla differenza tra erogazioni e rientri. Negli ultimi anni i rientri hanno superato le erogazioni, incidendo negativamente sull’APS ( per circa 515 milioni di euro dal 2000). Dal 2006, a seguito delle cancellazioni e delle conversioni del debito - che hanno fatto diminuire i rientri - e dell’approvazione di importanti nuovi crediti a Etiopia e Mozambico - che faranno aumentare le erogazioni - l’apporto dei credi sull’APS è ritornato ad essere positivo, ma quantitativamente ancora trascurabile.

Dal punto di vista dei volumi di risorse finanziarie, le cancellazioni del debito sono state la componente più importante dell’aiuto italiano. Le cancellazioni del debito non compaiono a bilancio, poiché non incidono sul deficit, anche se hanno un impatto sull‘indebitamento. A differenza dei trasferimenti a banche di sviluppo o al bilancio comunitario che sono tendenzialmente costanti e stimabili, è stata la volatilità delle cancellazioni del debito ad aver determinato le maggiori fluttuazioni dell’APS italiano.

Con cancellazioni dal 2000 al 2006 per oltre 6 miliardi di euro, i crediti italiani residui ancora cancellabili si sono ridotti. Il comma 1310 dell’articolo 1 della Legge Finanziaria dello scorso anno ha modificato positivamente l'articolo 5 della legge 209 (cancellazione del debito), allargando ulteriormente i criteri di applicazione dell’articolo oltre le emergenze. Stime del Ministero dell’Economia indicano che i debiti ulteriormente cancellabili potrebbero toccare i 1,5 miliardi di euro, un ammontare consistente - pari allo 0,10% del PIL.

La stima delle cancellazioni 2008 è difficile poiché non esiste un documento pubblico che indichi o la totalità dei crediti ancora cancellabili o gli accordi di cancellazione in negoziato durante l’anno con la relativa quota di APS[4]. Stime del MEF prevedono che dal 2009 in poi l’impatto delle cancellazioni sull’APS si ridurrà a solo il 5% circa dell’APS totale.

• ActionAid raccomanda di valutare il possibile rifinanziamento del fondo rotativo, in linea gli stanziamenti precedenti, per almeno 40 milioni di euro, anche in considerazione del fatto che non hanno nessun effetto né sul bilancio né sul debito.

• ActionAid raccomanda di inserire nella “Relazione sulla stato d’attuazione della legge 209” una sezione relativa all’ammontare dei crediti esigibili suddivisi per paese, con l’indicazione del possibile negoziato di cancellazione.

APS come spesa effettiva e non disponibilità: il decreto legge 159

L’APS è stimato non sulle disponibilità a bilancio ma sulle erogazioni effettive nell’anno, che possono includere anche i residui trascinati dall’anno precedente. Per questo, l’articolo 18 del Decreto legge 159, che destina per l’anno finanziario 2007 almeno 771 milioni[5] di euro contabilizzabili come APS, costituisce un ulteriore elemento di incertezza per la stima dei livelli 2008.

L’erogazione dei 771 milioni spingerà l’APS italiano a +0,06% del PIL. Tuttavia, è probabile che, a causa dei tempi di conversione stretti e le regole del bilancio, queste risorse non verranno erogate e sarà necessario un loro trascinamento nel 2008. I tempi sono stretti: la Ragioneria Generale dello Stato in principio non autorizza alcun pagamento prima della conversione in legge - al più tardi il 3 dicembre -, dall’altro i Ministeri devono comunicare alla Ragioneria gli impegni di spesa assunti per l’anno entro il 7 dicembre. Ancora più complesso appare l’esborso di una parte della somma: i 410 milioni previsti per la partecipazione a Banche e Fondi di sviluppo. Dopo la conversione del decreto, il dipartimento del Tesoro dovrà attendere un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che ne indichi la ripartizione.

Per i 225 assegnati dal decreto al MAE, sono da segnalare due elementi positivi, indice di dinamismo dell’amministrazione: la Ragioneria sta provvedendo a trasferire le risorse al MAE anche prima della conversione in legge del decreto e il Comitato Direzionale del 15 ottobre ha approvato 198,5 milioni di euro in contributi alle organizzazioni internazionali[6]. Nonostante l’impegno nel 2007, l’erogazione potrebbe slittare sempre al 2008. L’arrivo non programmato una quantità di risorse considerevoli sulla 49 – inferiore solo a quelle del capitolo per il multilaterale - ha creato difficoltà di programmazione ed assorbimento alla DGCS. Il MAE scelto di destinare le risorse in base anche all’opportunità amministrativa che l’esborso verso multilaterale costituiva, la lettere dell’articolo parlava di “contributi volontari ad organizzazioni umanitarie”.

E’ importante notare che seguendo la lettera dell’articolo 18, la DGCS, non poteva destinare i 225 milioni al Fondo Globale per la lotta all’AIDS, Tubercolosi e malaria – l’organizzazione internazionale dove maggiore è l’investimento italiano - poiché il testo specificatamente destina al Fondo solo 130 milioni di euro.

Ipotizzando lo slittamento totale dell’esborso dei 225 milioni, l’ammontare di risorse spendibili sulla legge 49/1987 ad inizio 2008 sarà di 997 milioni - molto vicino al 1,034 miliardi di euro richiesto dalla DGCS. Inoltre, l’immissione di risorse fuori dal ciclo di bilancio 2008, pur causando difficoltà alla programmazione strategica di qualità, le rende comunque intangibili e sicure rispetto a possibili tagli lineari sulle allocazioni della Finanziaria.

• ActionAid raccomanda che si garantisca alla 49/87 una disponibilità di esborso di 1,034 miliardi di euro nel 2008 attraverso, anche, il trascinamento dei 225 del decreto 159 e l’aumento di 37 milioni di euro degli stanziamenti in tabella C sulla legge 49/87.

L’APS oltre la finanziaria

L’approvazione della finanziaria non esaurisce la possibilità di aumenti di APS durante l’anno. Durante il 2007, nella legge 49 sono entrati 75,5 milioni, merito della componente “cooperazione allo sviluppo” dei decreti missione. Inoltre, il decreto extragettito di luglio ha stanziato 260 milioni per pagamento degli arretrati verso il Fondo Globale, più 10 milioni per emergenze e multilaterale. Anche nel 2005 due decreti - gennaio e marzo - avevano reso disponibili 951 milioni di euro per coprire il contributo a banche e fondi di sviluppo, quando sulla 49/87 erano disponibili 588 milioni di euro.

Nel 2008 sono attesi stanziamenti extra ciclo-di-bilancio contabilizzabili come APS per circa 500 milioni: 400 milioni di euro dall’approvazione definitiva dell’atto della Camera relativo all’ autorizzazione alla partecipazione dell’Italia a Banche e Fondi di sviluppo - anche se questo richiederà, per la relativa copertura, un pari aumento del fondo speciale del MEF - e 100 milioni di euro con l’approvazione definitiva della ratifica Accordo di modifica di partnenariato di Cotonou.

3 scenari per l’APS nel 2008: nessuna certezza per lo 0,33%

A fronte delle incertezza dei tempi di esborso e dell’incompletezza dell’informazione pubblica sono ipotizzabili tre stime per l’APS a bilancio 2008 - al netto di cancellazioni e prestiti concessionali, per i quali è difficile una stima esatta:

• Scenario “massimo”: le disponibilità finanziarie del decreto 159 saranno erogate nel 2008 e saranno erogate tutte le risorse contabilizzabili come APS programmate oltre la finanziaria.
• Scenario “minimo”: le disponibilità del decreto 159 saranno erogate nel 2007 e non saranno erogate le risorse previste extra-finanziaria nel 2008. L’APS/PIL 2008 sarà inferiore a quello del 2007.
• Scenario “intermedio”: le disponibilità del decreto 159 saranno erogate nel 2007 ma nel 2008 saranno erogate le risorse previste extra-finanziaria.

Scenario “massimo” 2008	Scenario “minimo” 2008	Scenario “intermedio” 2008
3,6 miliardi di euro - 0,23% PIL	2,4 miliardi di euro – 0,15% PIL	2,9 miliardi di euro – 0,19%

Possiamo tentare di includere nello scenario una previsione delle cancellazioni del debito del 2008 e confrontare i livelli APS/PIL 2007 e 2008, sulla base dei tempi di erogazione delle risorse del decreto 159, indicati negli scenari. Il MEF stima le cancellazioni 2008 pari a circa 1 miliardo di euro – legate sopratutto all’ultima tranche del debito iracheno e alla cancellazione del debito della Repubblica Democratica del Congo. Dal confronto tra i livelli APS/PIL 2007-2008 emerge che saranno soprattutto i tempi d’esborso delle risorse del decreto 159 a determinare la tendenza alla crescita o contrazione dell’APS italiano tra i due anni.

Scenario “massimo”	Scenario “minimo”	Scenario “intermedio”
4,5 miliardi di euro – 0,29% PIL	3,3 miliardi di euro – 0,21% PIL	3,9 miliardi di euro – 0,25%
APS/PIL 2007: 0,21-0,23%	APS/PIL 2007: 0,28-31%	APS/PIL 2007: 0,28-31%

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[1] ActionAid ringrazia gli esperti del Ministero degli Affari Esteri, delle Finanze, dell’Ambiente per il loro contributo e commenti durante l’elaborazione di questo brief (NdA).

[2] Il DPEF 2003-2006 prevedeva di raggiungere lo 0,19% (2,2 miliardi di euro) nel 2003, lo 0,23% (3 miliardi) nel 2004, 0,27% (3,7 miliardi) nel 2005 e lo 0,33% (4,2 miliardi) nel 2006. Per il 2007, anno in cui non esiste un target quantitativo nazionale, si assume che l’Italia si mantenga al minimo europeo dopo il 2006: lo 0,33%. In realtà, l’Italia ha raggiunto lo 0,17% (1,9 miliardi) nel 2003, 0,15% (1,9 miliardi) nel 2004, 0,29% ( 4 miliardi ) nel 2005, 0,20% (2,9 miliardi) 2006. Per il 2007 si assume che l’Italia raggiunga lo 0,23% (3,7 miliardi).

[3] Secondo il DAC, se i paesi EU rispetteranno gli impegni nazionali, APS/PIL europeo del 2010 sarà pari a 0,59%, grazie a Spagna, Francia e Finlandia che faranno meglio del target europeo. http://www.oecd.org/dataoecd/52/18/37790990.pdf

[4] per il DAC, le cancellazioni di crediti commerciali sono al 100% APS, mentre per quelle dei crediti di aiuto vanno considerati solo gli interessi (NdA).

[5] L’articolo 18 dispone di 910 milioni di euro, ma i 40 milioni dell’Africa Peace Facility, i 94 dei 100 per le missioni di pace ONU – solo il 6% del contributo al Peacekeeping UN è contabilizzabile come ODA - e i 5 milioni per la distruzione delle armi chimiche in Russia non sono riportabili come APS.

[6] Per il momento non sono pubblici i dati sulle allocazioni specifiche alle differenti organizzazioni multilaterali.